Administraciones públicas y defensa de los caminos públicos
Naturaleza 1ro de junio
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Potestades de las Administraciones públicas en defensa de los caminos
Los caminos y servidumbres públicas sufren constantes agresiones por parte de esa amplia tropa de desalmados que actúan por doquier. Muchos de los amigos de los caminos públicos se preguntarán si las Administraciones titulares de estos bienes inmuebles, ya sean demaniales o patrimoniales, tienen herramientas suficientes para defender y recuperar los caminos públicos dañados o usurpados. Pues bien, sí que las tienen. Además, esas potestades para la defensa y conservación de los caminos públicos son la expresión genuina del principio de autotutela administrativa, conectadas a la tradicional custodia del dominio público (Ponce Solé, Juli, 2003). Conocer la tipología de dichas potestades y su instrumentación, constituye una herramienta fundamental para los amigos de los caminos y servidumbres públicas, que hemos de exigir a las Administraciones que hagan uso de ellas. Veamos cuáles son dichas herramientas.
Inventario y deslinde
Este tema ya lo tratamos en el nº 46 (invierno 2005-2006) de la revista El Ecologista (Los Caminos públicos municipales), por lo que no vamos a profundizar más en estas dos importantes herramientas. Tan sólo recordar que tenemos que exigir a todas las Administraciones titulares de caminos y servidumbres públicas (Estado, CC.AA y Entes Locales –Ayuntamientos, Consells, Conshell, Diputaciones y Cabildos-), que elaboren los inventarios de caminos públicos (de dominio público y patrimoniales) y servidumbres de paso (derechos reales), procedan a deslindarlos y, acto seguido, inscribirlos en el Registro de la Propiedad y también en el Catastro. No nos olvidemos que en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre de Patrimonio de las Administraciones Públicas, el artículo 36.1 establece que “Las Administraciones públicas deben inscribir en los correspondientes registros, los bienes y derechos de su patrimonio ya sean demaniales o patrimoniales, así como todos los actos y contratos referidos a ellos que puedan tener acceso a dichos registros”. Es decir, todos los caminos públicos demaniales y patrimoniales y servidumbres públicas deben ser inscritos en el Registro de la Propiedad.
Investigación
En las leyes de Patrimonio del Estado, CC.AA. y de Administración Local se regula la potestad de investigar la situación de los bienes y derechos que formen o puedan formar parte del patrimonio de éstas (caso de los caminos y servidumbres públicas), a fin de determinar, cuando no les conste, la titularidad sobre los mismos, así como los usos a que son destinados.
El ejercicio de la acción investigadora se inicia de oficio, bien sea a iniciativa de la propia Administración titular del camino o servidumbre pública, o bien por denuncia de los ciudadanos o grupos organizados (ecologistas,…). En este último caso las leyes de Patrimonio establecen la obligatoriedad de dar traslado al denunciante de la resolución de inicio del procedimiento o del archivo de la denuncia.
Para incentivar a la ciudadanía a colaborar en la investigación del patrimonio público, las leyes de Patrimonio del Estado y CC.AA. suelen establecen premios, caso de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas en cuyo artículo 48 se establece que: “A las personas que, sin venir obligadas a ello por razón de su cargo o funciones, promuevan la investigación, denunciando la existencia de bienes y derechos que presumiblemente sean de titularidad pública, se les abonará como premio e indemnización de todos los gastos el diez por ciento del importe por el que hayan sido tasados en la forma prevista en esta Ley. La resolución del expediente decidirá lo que proceda respecto al derecho y abono de los premios correspondientes. El derecho al premio, en su caso, se devengará una vez que el bien o derecho se haya incorporado al Patrimonio del Estado”.
Recuperación de oficio
La potestad de recuperación de oficio de los caminos y servidumbres públicas también se encuentra regulada en las leyes de Patrimonio del Estado, CC.AA., Leyes de Administración Local de cada CC.AA., Ley de Caminos Públicos de Extremadura, normas reguladoras de vías pecuarias y en algunas ordenanzas de caminos públicos, caso de la de Córdoba (en tramitación), o en la Ordenanza Municipal de Tipus d´Us i Defensa dels Camins Rurals del Consell Comarcal d´Osona, en donde viene regulado el procedimiento a seguir.
La jurisprudencia denomina a esta herramienta de varias formas: “interdicto propio”, “cuasi interdicto”, “interdictum propium” y, en algunas ocasiones, “interdicto impropio”. De esta forma el titular público del camino puede recuperar por sí mismo (potestad de recuperación posesoria), y en cualquier momento, la posesión indebidamente perdida de los bienes y derechos pertenecientes a su patrimonio. Sin embargo, si en los caminos de dominio público no hay un plazo concreto para recuperarlo (se puede recuperar de oficio en cualquier momento), sí que existe un plazo de tiempo limitado para recuperar un camino público de tipo patrimonial: “La potestad de recuperación podrá ejercitarse antes de que transcurra el plazo de un año desde el día siguiente al de la usurpación, comunicando en este mismo plazo esta circunstancia al interesado. Pasado dicho plazo, para recuperar la posesión de estos bienes deberán ejercitarse las acciones civiles que proceda” (art. 43.2 Ley de Patrimonio de La Rioja).
En el caso de los caminos y servidumbres públicas de los Ayuntamientos hemos de prestar atención a los artículos 4.1.d) y 82.a) de la Ley de Bases de Régimen Local y los artículos 70 y 71 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (no olvidar las leyes autonómicas que regulan la vida municipal).
El ejercicio de recuperación de oficio de la posesión de caminos y servidumbres comporta el requisito de instruir un procedimiento, el cual dará lugar al acto administrativo definitivo, en el que se notifica al particular que está perturbando la posesión pública del camino y que, caso de no ser obedecido el acto administrativo, podrá dar lugar a la ejecución forzosa de sus determinaciones. Las fases del procedimiento son tres: inicio, instrucción y finalización. Veámoslas:
Inicio. El procedimiento puede dar comienzo i) de oficio; ii) a iniciativa del titular del camino; iii) a iniciativa de cualquier Administración; o iv) por denuncia, a solicitud de persona interesada y por requerimiento (por ejemplo los usuarios del camino o servidumbre pública, grupos ecologistas).
Instrucción. En cuanto exista el acuerdo de inicio del procedimiento comienza el proceso de instrucción para determinar, conocer y comprobar los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución. En la instrucción cobra especial importancia la prueba de la posesión pública del camino, en la que ha de acreditarse que el titular del camino o servidumbre pública se encuentra en posesión administrativa de éstos, así como el haber sido despojado por parte de un privado o una Administración. La posesión ha de probarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho (Inventario de Bienes y Derechos, Registro de la Propiedad, Catastro de Rústica -ver El Ecologista nº 46, “Los Caminos públicos municipales”-).
Otro aspecto importante en el proceso de instrucción es la Audiencia de los interesados (autor de la perturbación, vecinos, los usuarios del bien que han puesto en conocimiento del titular la perturbación causada), momento en el que se podrán efectuar alegaciones y aportar documentos que demuestren el despojo ejercitado. Si no se produce audiencia a los interesados por parte del titular del camino, se produce automáticamente la nulidad de pleno derecho del acuerdo de recuperación del camino o servidumbre pública, por lo que los amigos de los caminos debemos prestar especial atención a este tema para que no se produzca dicha nulidad.
Seguidamente es necesario el “Dictamen previo del Secretario” (en el caso de los Ayuntamientos).
Finalización. Cuando el procedimiento termina normalmente, existe una resolución del órgano competente de la Administración titular del camino que ordenará que cese el despojo, la cual debe ser notificada a los interesados. Si el que ha producido la perturbación no cumple voluntariamente la orden dictada en la resolución, aparte de las consecuencias jurídicas que tenga, da lugar a la ejecución forzosa de la resolución de la Administración titular del camino. En la ejecución forzosa el titular pone en funcionamiento los medios técnicos y humanos para recuperar el bien (eliminar una valla ilegal por ejemplo), siempre con la proporcionalidad debida, que incluye advertir previamente y con tiempo al perturbador que se va a ejecutar la misma.
Desahucio
La potestad de desahucio administrativo en los caminos de dominio público implica que las Administraciones titulares pueden promover, y ejecutar en vía administrativa, el desahucio de quienes ocupan sus bienes demaniales cuando se extinga el derecho de ocupación de los particulares, otorgado en virtud de concesión, autorización o cualquier otro título (ver Ecologista nº 52, primavera 2007, “Usos de los Caminos Públicos”).
En todo caso, para el ejercicio de la potestad de desahucio es necesaria la previa declaración de extinción o caducidad del título que otorgaba el derecho de utilización de los bienes de dominio público y con la instrucción del correspondiente procedimiento. Las administraciones establecen cláusulas de salvaguardia: los gastos que ocasione el desalojo serán a cargo del detentador, así como el derivado de los daños y perjuicios que se hubiesen ocasionado a los bienes detentados, pudiendo hacerse efectivo su importe por la vía de apremio.
Potestad sancionadora
Las Administraciones públicas titulares de caminos de dominio público y patrimoniales tienen la potestad de sancionar los actos que afectan a éstos, para ello dedican en las normas que regulan sus patrimonios (Leyes de Patrimonio del Estado y CC.AA); leyes específicas de caminos (Extremadura); normas reguladoras de vías pecuarias; normas que regulan los bienes de los municipios, y sus desarrollos autonómicos; y ordenanzas municipales de caminos públicos), un apartado específico relativo a infracciones (administrativas) y sanciones.
No obstante lo anterior, existen normas sectoriales en las que también se tipifican infracciones y sanciones de las conductas que dañan los caminos públicos, caso de la Ley 4/89, de 27 de marzo, de Conservación de la naturaleza, que regulan actos que pueden afectar a caminos situados en el ámbito territorial de las áreas naturales protegidas; la legislación urbanística, si se afecta a suelo no urbanizable de especial protección o sistemas generales de caminos; las normas autonómicas relativas al acceso motorizado al medio natural; la legislación autonómica de carreteras, cuando contemple en su articulado a los caminos, caso de Castilla-La Mancha y País Valenciano; Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial (reformado por la Ley 19/2001, de 19 de diciembre), que contempla la tipificación de una serie de conductas (art. 65) en relación a la regulación establecida por la propia norma (prohibición de causar daños a las vías –art.9-, arrojar objetos a las mismas –art.10-, límites de velocidad –art.19-, respecto de la integridad física de las señales existentes –art. 58-); o leyes específicas que afectan a un camino concreto, caso de la Ley 13/2001, de 21 de diciembre, del Camí de Cavalls de Menorca.
En dichas normas se establece: la tipología de infracciones; calificación (muy graves, graves y leves); responsables; prescripción de infracciones; sanciones; procedimiento sancionador y competencia; reparación e indemnización de daños y perjuicios; multas coercitivas; medidas cautelares; ejecución subsidiaria; vía de apremio; y, también incluyen un artículo relativo a los hechos que pudiesen constituir delito o falta.
Un último tema que no debemos olvidar los amigos de los caminos públicos, y que hemos de controlar que se cumpla, es que la comisión de una infracción en un camino público, tipificada así por la normativa vigente correspondiente, siempre lleva la obligación de reponer el camino a su estado inicial e indemnizar por daños y perjuicios causados a la Administración, obligación exigible ésta en vía administrativa, como manifestación clara del principio de autotutela de ésta. Esta potestad se encuentra conferida por los artículos 130.2 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y 22 del Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora que desarrolla esta Ley, así como por diversa normativa sectorial de aplicación. En el supuesto de que se produzca sanción penal por el daño causado, no se podrá ejercer la potestad sancionadora de la Administración titular del camino, pero sí se exige al penado las responsabilidades patrimoniales que correspondan para el resarcimiento de los daños y perjuicios causados, salvo que la resolución judicial contenga pronunciamiento sobre las indemnizaciones por este concepto.
BIBLIOGRAFÍA RECOMENDADA
Ordenanza Municipal de Tipus d´Us i Defensa dels Camins Rurals. Consell Comarcal d´Osona
Ponce Solé, Juli (2003): Régimen jurídico de los caminos y derecho del acceso al medio natural. Marcial Pons. Barcelona, 251 págs.
Villalvilla Asenjo, Hilario (2007): Usos de los Caminos Públicos. Revista El Ecologista nº 52. Páginas 56-58.
Villalvilla Asejo, Hilario (2005): Los Caminos de los Ayuntamientos. Revista El Ecologista nº 46. Páginas 24-26.
Villalvilla Asenjo, Hilario (2000): Manual para la defensa de los caminos tradicionales. Ediciones Talasa. Madrid, 192 pp.